EPC（Engineering Procurement Construction）是指公司受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。通常公司在总价合同条件下，对其所承包工程的质量、安全、费用和进度进行负责。

近年来政府一些工程项目为了提升工程质量以及增强工程管理效率的考虑下，采用了EPC总承包管理模式，但该模式作为舶来品，仍然存在较多的问题和风险，政府非经营性项目在采取该模式下如何能更好地发挥其优势、尽可能避免风险，是EPC模式需要关注的重点。以下结合我所案例经验，对工程总承包模式做一简要的评析。

一、EPC（设计、建造、采购承包）工程总承包模式特点
（一）相对于施工总承包的优点：1、合同关系简单，组织协调工作量小。业主只与项目总承包单位签订一个合同，合同关系大为简化。监理工程师作为业主代表主要与项目总承包单位进行协调。许多协调工作量转移到项目总承包单位内部及其与分包单位之间，这就使建设工程监理的协调量大为减少。2、缩短建设周期。由于设计与施工由一个单位统筹安排，使两个阶段能够有机地融合，一般都能做到设计阶段与施工阶段相互衔接，因此对进度目标控制有利。3、有利于投资控制。通过设计与施工的统筹考虑可以提高项目的经济性，从价值工程或全寿命费用的角度可以取得明显经济效果（但这不意味着单位造价低）。

（二）EPC工程总承包缺点：1、招标发包工作难度大，合同管理的难度一般较大；2、业主择优选择承包方范围小，往往导致合同价格较高；3、质量控制难度大，一是质量控制标准制约性受到影响，总包单位基于成本最低原则可能在设计环节降低标准；4、“他人控制”机制薄弱，总包单位集成各种协调事项，除工程监理等少数环节外，业主单位难于参与具体工作。

二、EPC工程总承包的法律风险

项目EPC总承包制度是一个舶来品，其制度设计与国内建设工程许可制度存在很多不兼容的地方，仅在完成工程立项后即进行勘察设计、施工及工程货物/服务采购，EPC总承包招标前项目的建设工程规划、施工许可等尚未取得，给招投标活动的合法性、相关合同的法律效力方面带来不少挑战。政府投资的大中型工程建设项目欠缺相关建设许可，将影响招投标进程及产生争议时的合同效力。

目前法律行政法规层面对于工程总承包模式、工程总承包合同与施工合同关系等尚缺乏具体规定，最高法院的建筑工程施工合同纠纷案件审理的相关司法解释是否适用于工程总承包合同也未明确，现阶段工程总承包合同受建设工程规划许可证的影响，仍将可能出现各地司法审判认识不统一、裁判结果不统一。上海某集团有限公司与泰州A工业废渣综合利用有限责任公司、上海C金属资源集团有限公司建设工程合同纠纷判决中，法院将案涉的EPC承包合同定性为无效合同【（2017）苏民终371号民事判决书】。

与建设工程施工合同相比，EPC总承包合同增加了设计、采购等内容，但现行法律并无有关EPC总承包合同效力认定的特别规定，对EPC总承包合同效力的认定，以《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国城乡规划法》作为依据。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。就尚未取得建设工程规划许可审批手续的工程，发包人与承包人签订的建设工程施工合同应属无效。该条规定的建设工程规划许可制度司法审判实践中通常将其作为效力性强制性规定，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》从司法审判实务层面确认：“当事人以发包人未取得建设工程规划许可证等规划审批手续为由，请求确认建设工程施工合同无效的，人民法院应予支持，但发包人在起诉前取得建设工程规划许可证等规划审批手续的除外。”

三、政府项目采取EPC模式需注意的风险防范

（一）EPC立项、招投标和勘察、监理合同法律风险与防范

在该阶段，需注意对建设工程合同主体资质、资格及履约能力、资信、关联关系等进行审查和调查；对项目用地涉及土地征用、土地使用权出让需以程序进行；对建设工程具体项目招标投标程序及各种招投标文件的合法性进行审查。

（二）履行阶段合同法律风险与防范

在该阶段，应通过工程监理、项目管理等业主方有限监管权领域，对项目实施过程中履行EPC合同进行监管；工程结算环节，着重审查对工程竣工结算造价、对审价单位出具的审价报告进行审核，对竣工结算时效、竣工结算依据、竣工结算依据、现场签证效力进行审查，对审价单位审价报告的合法性、合规性审查等方式来实现合同法律风险的防范。

（三）EPC合同条款法律风险与防范

（1）工程范围。EPC总承包合同技术性比较强，工程范围是确定承包商权利、义务、责任的重要依据，注意承包商的责任范围与业主的责任范围之间的明确界限划分。

（2）合同价款条款。合同价款的构成和计价货币，并考虑影响因素，确定合同价款的调整办法。

（3）约定的支付方式。《政府投资条例》已规定政府投资项目不得要求施工方垫资，但垫资与进度付款是既有联系又有区别的两个概念。在付款节点和付款过程中的操作性条款进行设定，以达到对承包方进行激励和制约目的。

（4）争议解决条款设定。EPC承包方多为综合实力较强，项目争议应对经验较为丰富的企业实体，对争议纠纷有多有特定主张。这类约定设定得当，将成为日后解决双方争议、提供索赔依据的重要依据，为业主应对、解决相关纠纷奠定先机。

四、“放管服”形势下的建设管理实践

《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》提出的“加快推行工程总承包”，从保护市场交易主体的权利义务和市场秩序稳定角度住建部门也进行了积极探索。2017年7月18日，住建部《关于工程总承包项目和政府采购工程建设项目办理施工许可手续有关事项的通知》【建办市〔2017〕46号】，对工程总承包项目的施工许可办理进行了明确。

作为国家工程建设领域较为先进的管理模式，EPC总承包现阶段是政府及监管部门认可并积极推行的，有其积极意义。政府可在做好充分法律风险预判及防范的前提下采取该工程模式，以发挥其优势。